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中国应急采购管理体系构建研究(二)

2020年06月19日 08:33 来源:中国政府采购报打印

 ——以重大疫情公共采购为例

■ 姜爱华 辛婷

他山之石,可以攻玉。为确保紧急状态下,采购部门能够完成应急采购任务,美国、法国、世贸组织、欧盟等成熟市场经济国家或国际组织都对应急采购做出详细规定。系统梳理可发现,应急采购体系较为完善的国家与组织或具备相对完整的制度链条,或制定全面详尽、适用灵活的政策规则,均逐步向标准化应急采购管理体系的发展方向迈进。下文笔者试图从国外应急采购管理的先进做法中汲取经验,以期为我国应急采购管理体系的构建提供借鉴。

应急采购法律制度

合理有效的应急采购管理离不开扎实的顶层设计与规划。成熟市场经济国家的应急采购管理体系通常表现为政府采购制度的一个有机组成部分,具有法律概念清晰、规定简洁、使用方便、司法判例完善、多部门法条配合密切等特点,由此构建起概括能力强、适用范围广、启动较灵活的应急采购法律体系。

美国作为世界上最早实行政府采购制度的国家之一,其应急采购方面的法律法规体系也相对完备。美国紧急状态下的公共采购活动开展以《联邦采购条例》(FAR)第18章应急采购原则程序部分作为主要指导,并配套《国家应急反应框架》(NRF)与联邦政府采购政策办公室(OFPP)出台的《紧急采购指南》(EAG)进行综合性规范,还通过《美国国土安全法》(HSA)授权的形式增强应急采购法律的灵活性,由此为应急采购活动提供规范性的政策指南与法律制度框架。此外,由于美国各州均具有独立立法权,因而其地方政府层面也形成了不尽相同的应急采购法律制度,如伊利诺伊州就在其法律汇编中专门针对应急采购做出说明,并对应急采购适用条件及权限范围等内容进行明确。在此基础上,一般紧急事件由市、县、州政府逐级救助,重大突发事件由联邦政府统一协调应对,联邦总务署负责应急采购活动整体开展的应急采购法律管理及实施框架由此形成。

而在法国,当出现紧急情况而导致正常政府采购程序无法进行时,在主要按照《公共采购法典》中应急采购相关基本原则与实施办法开展活动的基础上,同时还结合《公共卫生法典》《建筑和住宅法典》、经济财政部的行政通令以及行政法院所列判例等内容组织执行,从而在法律上产生联动响应效果,构建起一套较为完整的应急采购管理法律制度。

除上述国家外,还有一些国际组织或经济体也围绕应急采购逐步开展政策尝试。世界贸易组织2012年修订的《政府采购协议》中允许各成员方采购实体在出现无法预见的事件所引起的极端紧急状况下采取限制性招标方式,甚至单一来源方式进行采购,并着力缩短等标期等流程期限。欧盟《公共部门采购指令》(2014/24/EC)则同样允许紧急情况下缩短申请投标时间和谈判时间,且在极度紧急的情况下允许采购人不发布公告直接进入谈判程序。相关政策文件及主要做法具体如下表所示。

机构建设与人员配置

为有效应对紧急突发状况,应急采购机构建设应突出专门性这一特征,美国《紧急采购指南》建议负责应急采购的部门应预先成立一个应急采购小组作为专门性应急采购机构,以便发生紧急情况可短时间部署采购工作。这一方面要求人员选用科学化,即被选中的应急采购小组成员应能够精准把握应急采购机遇与原则,并具有较强的法律意识和规则意识。此外,还可通过强化应急采购关键岗位人员培训等方式不断提升小组及时响应能力,例如,美国政府为国防采办工作人员所组建美国国防采办大学(DAU),将美国国防部紧急采办合同课程标准化,各行政机构的采购部门可围绕采办任务支持计划、采办任务执行计划、采办任务绩效评估、联合应急合同、简化采办程序、电子合同等内容进行培训与学习,以确保紧急情况下训练有素的采办人员能够及时准备采购合同。另一方面,还应完善保障人员配备。在为保证应急采购后续环节正常运转,美国公共采购机构在与相关部门及时联系协调的基础上还专门配备保障专员,保证应急物资的通关检查与运输顺利。

(本文未完待续,作者单位:中央财经大学财政税务学院)